La partecipazione può promuovere la valutazione delle leggi?

“La partecipazione può promuovere la valutazione delle leggi?” è la domanda a cui hanno cercato di dar risposta, in un project work realizzato a conclusione di un corso di alta specializzazione sulla qualità della regolazione, organizzato dall'Università LUMSA, alcuni funzionari del Gruppo di lavoro tecnico dell’Assemblea legislativa e della Giunta regionale dell’Emilia-Romagna che si occupa della valutazione delle politiche pubbliche: Barbara Cosmani, Enzo Madonna, Federica Paolozzi e Monia Masetti. 

Valutare una legge significa “dar conto” di come ha funzionato: quali criticità o problematiche sono sorte durante la sua attuazione, se si sono raggiunti gli obiettivi e i risultati prefissati e se si è risposto ai bisogni che ne hanno spinto la nascita. La valutazione ha l’obiettivo di stimolare il dialogo politico per far si che la legge venga mantenuta oppure migliorata attraverso una rimodulazione o la sua abrogazione ed eventuale nuova riformulazione.

L’obiettivo di questa funzione consiste quindi nel generare conoscenza condivisa per migliorare l’azione pubblica e a questo processo possono essere chiamati a partecipare anche quei soggetti, non solo istituzionali, interessati a conoscere l’attuazione delle politiche e a far conoscere il proprio punto di vista, con l’obiettivo di migliorarle.

L’esercizio della funzione di controllo e valutazione delle politiche può infatti consentire la costruzione di spazi di partecipazione successivi all'emanazione della legge. Le clausole valutative e le missioni valutative rappresentano quindi una modalità per “aprire” all'esterno e dialogare con la realtà regionale (cittadini, istituzioni, soggetti attuatori).

La valutazione partecipata di una legge ha la funzione di coinvolgere gli attuatori, i politici e i destinatari diretti e indiretti della norma al fine di raccogliere indicazioni, suggerimenti, criticità e stimolare un dialogo tra soggetti che sono espressione di differenti punti di vista.

Molte clausole valutative contenute nelle leggi dell’Emilia-Romagna prevedono un quesito sulla valutazione partecipata che rappresenta un obiettivo importante ed ambizioso.

Il project work “L’analisi di impatto e la valutazione delle politiche pubbliche nella Regione Emilia-Romagna. La partecipazione può promuovere la valutazione delle leggi?”, pubblicato sul sito dell’Assemblea Legislativa nella Sezione dedicata all'Analisi e valutazione delle politiche pubbliche, parte dall'esperienza della lr n. 15/2018 “Legge sulla partecipazione all'elaborazione delle politiche pubbliche. Abrogazione della legge regionale 9 febbraio 2010 n. 3”, in quanto rappresenta un esempio di approccio circolare della legislazione e di qualità normativa che sarebbe auspicabile fosse alla base di tutte le proposte di legge. Nella visione ciclica di una legge la fine di un ciclo coincide con il momento della valutazione e l’inizio di un ciclo nuovo con l’ analisi d’impatto ex ante, prosegue con l’elaborazione del provvedimento, al quale si applica poi il monitoraggio in itinere fino alla valutazione ex post. Il percorso che ha portato all'approvazione della lr 15/2018 rappresenta proprio quell'esempio di approccio circolare iniziato con la valutazione della precedente lr 3/2010 che ha raccolto l’esperienza compiuta in una relazione triennale a cura della Giunta regionale in risposta alla clausola valutativa, La valutazione partecipata è stata attuata dalla Giunta regionale attraverso un questionario che ha coinvolto oltre mille cittadini, i cui risultati sono stati raccolti nella relazione di ritorno in risposta alla clausola valutativa e dall'Assemblea legislativa attraverso la realizzazione di un percorso di “ascolto partecipato” finalizzato a raccogliere le voci degli interessati. Il risultato di questo approccio partecipativo circolare che ha coinvolto l’organo esecutivo e quello legislativo della Regione Emilia-Romagna ha portato all'elaborazione di un nuovo testo normativo, la lr 15/2018 che prevede espressamente la valutazione partecipata nella clausola valutativa.

La lr 15/2018 ha portato quindi all'attenzione il tema della valutazione partecipata e ha consentito di avviare una riflessione attraverso lo sviluppo del project work, che ha analizzato come l’iter seguito per la lr 15/2018 possa rappresentare un modello da replicare per altre leggi regionali. Dal project work emerge che promuovere la partecipazione attiva di una platea più ampia di interessati in tutto l’iter legislativo: dalla valutazione, alla progettazione, all'attuazione e infine alla valutazione, porterebbe ad una maggior conoscenza, scambio di punti di vista e condivisione di prospettive e quindi aumenterebbe la qualità legislativa.

Da tempo la Regione Emilia-Romagna ha come obiettivo l’aumento della qualità legislativa anche attraverso la valutazione delle politiche, superando la concezione dell’approccio “controllore / controllato” a favore di un interesse comune di maggioranza e minoranza volto proprio ad una better regulation. A livello tecnico, svolge un importante ruolo il gruppo di lavoro Assemblea e Giunta regionale sulla valutazione delle politiche pubbliche che, sin dalla sua prima istituzione nel 2011, condivide un percorso di lavoro fondato su raccordo, collaborazione e condivisione dell’esperienza per rafforzare l’attività di valutazione delle politiche.

La valutazione partecipata potrebbe rappresentare l’occasione per dare maggior visibilità all'operato dei due organi, legislativo ed esecutivo, per contribuire a rafforzare la capacità di ascolto, per creare consenso, condivisione, oppure coinvolgere più soggetti in un’eventuale riprogrammazione con il fine unico di migliorare l’azione pubblica.

Il project work offre spunti di riflessione su alcune fasi di un possibile iter “ideale” per attuare la valutazione partecipata: dal momento della sua progettazione, in cui si definisce cosa valutare, come, con chi, con quali mezzi e tecniche, fino alla predisposizione del documento di consultazione, alla realizzazione delle consultazioni, all'elaborazione e alla comunicazione dei risultati.

Un altro tema presente nel project work è relativo alla possibilità di elaborare Linee guida sulle consultazioni per la valutazione partecipata delle leggi regionali. Tali linee guida dovranno presupporre un coordinamento con altri strumenti di consultazione già previsti dal Regolamento dell’Assemblea legislativa quali le udienze conoscitive e le audizioni delle Commissioni assembleari, al fine di evitare sopravvalutazione di alcuni interessi rispetto ad altri e “dar voce a coloro che non ce l’hanno”.

Il project work si struttura in quattro capitoli: il primo capitolo ripercorre l’iter seguito per la lr 15/2018, il secondo fornisce una definizione di valutazione partecipata e descrive le leggi regionali che prevedono nella clausola valutativa un comma sulla valutazione partecipata, il terzo capitolo approfondisce il tema delle consultazioni nella valutazione partecipata prendendo in esame le linee guida delineate dalla normativa europea, nazionale e regionale. L’ultimo capitolo descrive l’importanza della comunicazione in ogni fase del ciclo dei processi di regolazione e fornisce un’ipotesi sull'implementazione di linee guida sulle consultazioni delineando alcuni principi fondamentali quali: l’inclusione, la comunicazione, la trasparenza, la chiarezza, l’efficacia, e il riscontro.

Nelle conclusioni si evidenzia la futura e già prevista costituzione di un Gruppo di lavoro tecnico Assemblea e Giunta regionale sulla valutazione partecipata inteso in sinergia con quello tecnico interdirezionale già esistente sulla valutazione delle politiche pubbliche e che avrà il compito di definire un percorso metodologico generale da estendere a tutte le leggi che contengono previsioni di valutazione partecipata.

Approfondimenti:

Il project work “L’analisi di impatto e la valutazione delle politiche pubbliche nella Regione Emilia-Romagna. La partecipazione può promuovere la valutazione delle leggi?”